Polska podziemna armia od samego początku szykowała się do wyzwolenia kraju poprzez powstanie powszechne. Plany powstańcze były kilkukrotnie modyfikowane. Pierwsze powstawały jeszcze gdy Niemcy były sojusznikiem ZSRS, a ziemie polskie przecinała linia paktu Ribbentrop-Mołotow. Kolejne szykowano gdy już całość kraju znajdowała się pod okupacją niemiecką. Zakładano, że skierowane przeciw Niemcom powstanie wybuchnie w momencie załamania się armii niemieckiej i upadku nastrojów społeczeństwa niemieckiego. Miało objąć centralną część kraju („baza”), z pomocą lotniczą aliantów i z desantem Samodzielnej Brygady Spadochronowej. Po wyzwoleniu „bazy” miało nastąpić odtworzenie sił zbrojnych, a więc budowa nowej armii, która mogłaby obronić niepodległość i rozpocząć walki o resztę ziem polskich. Na Kresach siły AK miały stanowić „osłonę” – bronić powstania przed wojskami niemieckimi wracającymi z frontu wschodniego.
Rozwój sytuacji na frontach II wojny światowej zmusił polskie władze do modyfikacji koncepcji powstańczych. W lutym 1943 r. zakończyła się bitwa pod Stalingradem, wyznaczając przełom na wschodnim teatrze działań – odtąd to Armia Czerwona była w natarciu, a Niemcy się cofali. Alianci zrezygnowali z planów inwazji od południa Europy, przez Bałkany. Wszystko wskazywało na to, że do ziem polskich pierwsi dotrą Sowieci. Już w lutym 1943 r. komendant AK Stefan Rowecki „Grot” informował władze na uchodźstwie, że być może zamiast powstania powszechnego korzystniejsze będzie powstanie strefowe, wzniecane kolejno w tych regionach Polski, do których najpierw dotrze Armia Czerwona.
Jednocześnie pozycja Rządu RP na Uchodźstwie malała. W lipcu 1943 r. w katastrofie gibraltarskiej zginął premier i naczelny wódz gen. Władysław Sikorski, kilka dni wcześniej został aresztowany komendant AK Stefan Rowecki „Grot”. Nowym premierem został Stanisław Mikołajczyk a naczelnym wodzem gen. Kazimierz Sosnkowski – różniący się w swoich ocenach sytuacji. Nowym Komendantem AK został gen. Tadeusz Komorowski „Bór”. Alianci wiedzieli już, że na froncie wschodnim decydująca rola w pokonaniu Niemców będzie należeć do Armii Czerwonej. Malały szanse na realną pomoc w wypadku powstania.
W tej sytuacji powstał nowy plan działań. W październiku 1943 r. władze na uchodźstwie wystosowały do AK instrukcję przewidującą dwie możliwości: powstania powszechnego, coraz mniej realnego, lub wzmożonej akcji dywersyjnej. W tym drugim przypadku instrukcja nakazywała AK zejście do ponownej konspiracji, gdyby wojska sowieckie wchodziły na ziemie polskie bez uprzedniego porozumienia politycznego. Gen. Komorowski 20 listopada 1943 r. wydał rozkaz modyfikujący tę instrukcję. W przypadku podjęcia wzmożonej akcji dywersyjnej, określonej już jako akcja „Burza”, nakazywał ujawniać się żołnierzom AK wobec wkraczającej w granice II RP Armii Czerwonej i w miarę możliwości podejmować z nią współpracę. Celem była zbrojna demonstracja, atakowanie przez AK wycofujących się Niemców, potwierdzenie integralności terytorialnej Polski i gotowości AK do współdziałania w walce z armią niemiecką.
